ABONG -  - Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais

associe-se

conheça nossas associadas

Procure pelo nome em um dos campos abaixo:

selecione
selecione

Ou faça aqui uma busca detalhada:

selecione
selecione
selecione
selecione
  • APOIO

    • União Europeia
  • REDES

    • Fórum Social Mundial

Relações com a administração pública (contratos, convênios e termos de parceria)

31/01/2003

Várias podem ser as relações das organizações da sociedade civil com o Estado. Abordaremos, neste texto, apenas a questão do acesso aos recursos públicos pelas organizações, através da celebração de contratos, convênios e termos de parceria com a administração pública.

 

Como pano de fundo, é importante considerarmos que na última década, o conceito de público – e a necessária distinção entre público e estatal, ou seja, que o público não se reduz ao estatal - experimentou intensa transformação. As ONGs fazem parte de uma esfera pública ampliada não estatal que tem legitimidade de receber recursos públicos para a realização de sua missão e de seus objetivos de construção de uma sociedade democrática, cidadã, igualitária e sustentável.

 

O argumento segundo o qual o acesso de organizações da sociedade civil, entre as quais as ONGs, a recursos públicos as coloca na condição de “oficiais” (ou neo-governamentais) decorre de um equívoco muito freqüente, que acarreta conseqüências políticas e sociais bastante negativas para a sociedade brasileira, que se baseia em uma visão neoliberal instrumental do papel das ONGs, às quais propõe que sejam atribuídas tarefas públicas não executadas pelo Estado, que foge assim às suas responsabilidades e ao papel insubstituível que lhe cabe na promoção de políticas públicas de caráter universal.

 

Dito isso, iremos analisar os instrumentos jurídicos que regem os laços de cooperação entre o poder público e as organizações da sociedade civil: o contrato administrativo, convênio e o termo de parceria. Apesar de serem utilizados nas relações de cooperação entre a esfera pública e a privada, esses instrumentos e algumas de suas conseqüências são bastante distintas.

 

Contrato Administrativo[1]

 

O contrato administrativo é utilizado pelo poder público quando deseja comprar bens ou adquirir algum serviço. Deve ser precedido por um processo de licitação pública que busca garantir igualdade de condições entre os possíveis interessados em contratar com a administração pública e o menor preço a ser pago pelo serviço ou bem.

 

Qualquer pessoa jurídica pode contratar com o Estado, seja ela com ou sem finalidades lucrativas. Ao contrário dos convênios, os interesses das partes no contrato são opostos e contraditórios, ou seja, de um lado a administração quer receber o bem ou o serviço contratado e, de outro, a empresa ou organização quer receber o preço estabelecido no contrato.

 

Os contratos administrativos regulam uma relação comercial com o poder público. Contudo, algumas organizações da sociedade civil celebram contratos com a administração, através de um processo de licitação ou nos casos de dispensa de licitação que são:

 

- na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não tenha fins lucrativos; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 8.6.94)

 

- na contratação de associação de portadores de deficiência física, sem fins lucrativos e de comprovada idoneidade, por órgãos ou entidades da Admininistração Pública, para a prestação de serviços ou fornecimento de mão-de-obra, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado. (Inciso incluído pela Lei nº 8.883, de 8.6.94)

 

A prestação de contas no contrato, precedido de licitação, é muito diferente da realizada no convênio. Para a administração não importa onde o dinheiro foi gasto e como foi gasto, interessa apenas saber se o serviço ou o bem foram entregues nas condições e prazos estabelecidos no contrato.

 

Convênio

 

O convênio é um dos instrumentos de que o Poder Público se utiliza para associar-se com organizações da sociedade civil sem fins lucrativos e com outras entidades públicas. Aliás, os convênios surgiram justamente para regular relações entre instituições públicas e é neste âmbito que melhor se aplicam.

 

No tocante aos convênios celebrados com instituições privadas sem fins lucrativos, os interesses da administração pública e os da entidade privada são comuns e direcionados para a obtenção de um resultado comum de interesse público. Os entes conveniados têm objetivos institucionais comuns e se reúnem, por meio do convênio, para alcança-lo. A norma básica que disciplina a matéria é a Instrução Normativa STN nº 01/97, e aplicam-se também algumas disposições contidas na Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93), na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00) e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Os convênios celebrados com órgãos federais são verificados sistematicamente pelo Tribunal de Contas da União.

 

Diferentemente do contrato, a celebração de convênios independe de prévia licitação. Cabe ressaltar também que há várias restrições de utilização dos recursos repassados em virtude de um convênio, especialmente com relação às despesas de custeio, tais como, aluguel, salários, telefone, impostos. Sugerimos que as organizações, antes de celebrar qualquer convênio com a administração, verifiquem com o órgão público parceiro as despesas que não poderão ser reembolsadas com recursos provenientes do convênio.

Em virtude da complexidade da legislação sobre convênios, cada órgão da administração federal (Ministério, Secretaria ou Fundo) tem uma certa discricionariedade, ou “liberdade”, para estabelecer as exigências específicas que entender apropriadas com relação à documentação e ao procedimento. Deste modo, é altamente recomendável verificar com antecedência os requisitos de cada órgão.

 

De qualquer modo, a citada Instrução Normativa estabelece vinte cláusulas fundamentais que obrigatoriamente constarão de um convênio, apresentadas de modo simplificado na relação abaixo:

 

  • objeto, em consonância com o Plano de Trabalho (identificação do objeto a ser executado; metas a serem atingidas; etapas ou fases de execução; plano de aplicação dos recursos financeiros; cronograma de desembolso; prazo de execução e outras[2]);

  • obrigação de cada um dos partícipes, inclusive a contrapartida;

  • vigência, de acordo com o prazo previsto no Plano de Trabalho, acrescido de 60 (sessenta) dias para apresentação da prestação de contas final;

  • obrigação de prorrogar "de ofício" a vigência do convênio, se houver atraso na liberação dos recursos;

  • prerrogativa da União de exercer controle e fiscalização sobre a execução;

  • classificação funcional-programática e econômica da despesa (não são financiáveis taxas, impostos, multas e juros);

  • liberação de recursos segundo o cronograma de desembolso do Plano de Trabalho;

  • obrigatoriedade de apresentar relatórios da execução físico-financeira e prestar contas dos recursos recebidos;

  • definição do direito de propriedade dos bens remanescentes;

  • faculdade para denunciá-lo ou rescindi-lo;

  • obrigatoriedade de restituição de eventual saldo de recursos, inclusive os rendimentos da aplicação financeira;

  • compromisso de restituir o valor transferido atualizado monetariamente, se:

    1) não for executado o objeto da avença;

    2) não for apresentada, no prazo exigido, a prestação de contas parcial ou final; e

    3) os recursos forem utilizados em finalidade diversa da estabelecida no convênio;

  • compromisso de recolher o valor corrigido da contrapartida pactuada quando não comprovar a sua aplicação na consecução do objeto do convênio;

  • compromisso de recolher o valor correspondente a rendimentos da aplicação no mercado financeiro, quando não comprovar o seu emprego na consecução do objeto;

  • indicação de cada parcela de despesa a ser executada em exercícios futuros;

  • indicação de que os recursos destinados a despesas em exercícios futuros estão consignados no plano plurianual;

  • obrigações do interveniente e do executor, quando houver;

  • ivre acesso de servidores do Sistema de Controle Interno, a qualquer tempo e lugar, a todos os atos e fatos relacionados direta ou indiretamente com o instrumento pactuado;

  • compromisso de movimentar os recursos em conta bancária específica, quando não integrante da conta única do Governo Federal.

  • indicação do foro para dirimir dúvidas decorrentes de sua execução.

 

Quanto às exigências formais para celebração de um convênio, a organização deve apresentar uma série de documentos comprobatórios de sua capacidade técnica e que atestem sua idoneidade junto a instituições públicas. Para tanto, os documentos listados a seguir[3] poderão ser encaminhados em forma de cópias autenticadas em cartório, após verificação da sua validade.

 

  • Estatuto;

  • Ata de eleição da diretoria em exercício;

  • Prova de inscrição junto ao Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas – CNPJ;

  • Cédula de identidade e CPF do representante;

  • Certificado de Registro de Entidades de Fins Filantrópicos ou o Registro no Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, quando for o caso;

  • Certidão de regularidade fornecida pela Secretaria da Receita Federal – pode ser retirado via Internet no website www.receita.fazenda.gov.br;

  • Certidão de regularidade fornecida pela Secretaria da Receita Estadual;

  • Certidão de regularidade fornecida pela Secretaria da Receita Municipal;

  • Certidão de regularidade fornecida pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional – pode ser retirado via Internet no website www.pgfn.fazenda.gov.br;

  • Certificado de regularidade do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS – pode ser retirado via Internet no website www.caixa.gov.br;

  • Certidão Negativa de Débito – CND junto ao INSS – pode ser retirado via Internet no website http://www.dataprev.gov.br/consultas/cons_empresas.shtm;

  • Comprovante de abertura de conta específica para o projeto, fornecida pelo Banco do Brasil S/A ou pela Caixa Econômica Federal;

  • Declaração expressa do proponente, sob as penas do artigo 299 do Código Penal, de que não se encontra em mora e nem em débito junto a qualquer órgão ou entidade da Administração Pública Federal Direta e Indireta.

  • Declaração de que dispõe de capacidade técnica necessária à implantação e ao funcionamento do projeto;

  • Prova de que possui no seu quadro permanente profissionais qualificados para execução ou manutenção das ações previstas no projeto;

  • Prospectos explicativos sobre os equipamentos a serem adquiridos, quando incluir aquisição de equipamentos;

 

A prestação de contas limita-se à aplicação efetiva dos recursos recebidos mediante apresentação de relatórios da execução físico-financeira, sem a obrigatoriedade expressa de demonstrar os resultados sociais alcançados pelo cumprimento do convênio.

 

Segundo a jurista Mara Sylvia Zanella Di Pietro em seu livro: Parcerias na Administração Pública, “na prestação de contas, não basta demonstrar o resultado final obtido; é necessário demonstrar que todo o valor repassado foi utilizado na consecução daquele resultado. Vale dizer que o dinheiro assim repassado não muda sua natureza por força do convênio; ele é transferido e utilizado pelo executor do convênio, mantida sua natureza de dinheiro público (no sentido de que está destinado a fim público).

 

Por essa razão, o executor do convênio (no caso uma ONG), é visto com alguém que administra dinheiro público; como tal, está obrigado a prestar contas não só ao ente repassador da verba, como também ao Tribunal de Contas.”

 

Termo de parceria

 

O Termo de Parceria é o mais recente instrumento jurídico de regulação das relações entre a esfera pública e as organizações sem fins lucrativos: foi criado exatamente para essa finalidade em 1999, pela lei que instituiu a qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP). O Termo destina-se à formação de vínculo de cooperação entre uma OSCIP e o poder público para o fomento e execução de atividades de interesse público.

 

A matéria é disciplinada pela legislação que rege as OSCIPs, estabelecendo um mínimo de seis cláusulas fundamentais que obrigatoriamente constarão do Termo de Parceria, apresentadas de modo simplificado na relação abaixo:

 

  • objeto (especificação do programa de trabalho);

  • estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de execução ou cronograma;

  • previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado;

  • previsão de receitas e despesas a serem realizadas em seu cumprimento, com detalhamento das remunerações e benefícios de pessoal;

  • obrigações da organização, entre as quais a de apresentar ao Poder Público, a cada exercício, relatório sobre a execução do objeto do Termo de Parceria, contendo comparativo específico das metas propostas com os resultados alcançados, acompanhado de prestação de contas dos gastos e receitas realizadas; e

  • publicação, na imprensa oficial, de estrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execução física e financeira.

 

A legislação prevê expressamente a obrigatoriedade de consulta aos Conselhos de Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação existentes, nos respectivos níveis de governo, antes da celebração do Termo de Parceria, contudo o parecer dos Conselhos de Políticas Públicas não tem caráter deliberativo, mas apenas consultivo/opinativo. Nesse aspecto, a Lei 9799/99 que instituiu o Termo de Parceria, perdeu uma grande oportunidade de fortalecer os Conselhos de Políticas no seu papel de garantir a participação popular na gestão pública, deixando de avançar no controle social e monitoramento dos recursos e políticas públicas por parte das organizações da sociedade civil representadas nos Conselhos.

 

A fiscalização do Conselho perdurará enquanto vigorar o Termo de Parceria. O poder público fica dispensado da consulta apenas se não existir o conselho específico. Fica facultado ao poder público escolher a OSCIP que celebrará o Termo de Parceria por meio de publicação de edital de concursos de projetos para obtenção de bens e serviços e para a realização de atividades, eventos, consultorias, cooperação técnica e assessoria.

 

Novamente, essa faculdade e não obrigatoriedade de realização de um processo transparente e democrático de escolha de projetos que receberão recursos públicos para a sua execução, não avançou no princípio de garantir o máximo de transparência e responsabilidade na destinação de recursos públicos para organizações privadas, a fim de evitar qualquer tipo de favorecimento privado.

 

Vale notar que a celebração do Termo de Parceria não requer a apresentação formal de uma série de documentos adicionais, mas apenas exige que o órgão estatal verifique previamente o regular funcionamento da OSCIP.

 

A obrigatoriedade de documentação adicional surge somente no momento de prestação de contas, a qual abrange tanto a comprovação da correta aplicação dos recursos repassados quanto da efetiva execução do objeto do Termo de Parceria. A prestação de contas deverá ser instruída com os seguintes itens:

 

  • relatório sobre a execução do objeto do Termo de Parceria, contendo comparativo entre as metas propostas e os resultados alcançados;

  • demonstrativo integral da receita e despesa realizadas na execução;

  • entrega do extrato da execução física e financeira;

  • parecer e relatório de auditoria, se for o caso;

  • relatório anual de execução de atividades;

  • demonstração de resultados do exercício;

  • balanço patrimonial;

  • demonstração das origens e aplicações de recursos;

  • demonstração das mutações do patrimônio social; e

  • notas explicativas das demonstrações contábeis, caso necessário.

 

Alexandre Ciconello é advogado da ABONG - Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais; e Elisa Rodrigues Alves Larroudé é advogada, Superintendente do Instituto Idéia Social e Diretora Secretária da ABCR - Associação Brasileira de Captadores de Recursos.

 

Este texto foi publicado no Manual de administração jurídica, contábil e financeira para organizações não-governamentais, produzido pela ABONG em parceria com a AFINCO e IIEB PADIS.

 

[1] Regulamentado pela Lei 8666/93, alterada pela Lei 8883/94

[2] De acordo com o art. 116 da Lei 8666/93

[3] Segundo o Departamento de Promoção dos Direitos Humanos do Ministério da Justiça.

 

PALAVRAS-CHAVE

  • PROJETOS

    • Projeto Sociedade Civil Construindo a Resistência Democrática

Rua General Jardim, 660 - Cj. 81 - São Paulo - SP - 01223-010
11 3237-2122
abong@abong.org.br

design amatraca